A CRIAÇÃO DE LEIS NO BRASIL E O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Publicado: 25 de julho de 2016 por Tiago Vieira em CRÔNICAS JURÍDICAS
Imagem compilada do site: agenciapatriciagalvao.org

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É de entendimento pacífico na doutrina jurídica brasileira a ideia de que o processo legislativo compreende três fases distintas: fase introdutória, fase constitutiva e fase complementar. A primeira consta da iniciativa do projeto de lei, na qual é “conditio sine qua non” a legitimidade ativa do indivíduo para a propositura da demanda. Dessa forma, há situações em que, a depender do que dispôs o legislador constitucional ordinário, tal iniciativa pode ser exclusiva (privativa) ou concorrente. Há, por exemplo, projetos de lei que são de iniciativa do Presidente da República, bem como as que são de competência da Câmara dos Deputados, do Senado e do Congresso Nacional, sem contar as possibilidades de iniciativa conjunta e iniciativa popular.

Após a apresentação do projeto de lei, por quem de fato possui legitimidade constitucional para tanto, inicia-se a fase constitutiva, em grande maioria das situações na Câmara dos Deputados, ressalvados os casos em que a casa legislativa originária é o Senado, e a casa revisora é a Câmara. Nesse momento, ocorre a apreciação das comissões das casas legislativas sobre o projeto (a exemplo da Comissão de Constituição e Justiça e das Comissões Temporárias), de onde se verificará previamente a constitucionalidade do projeto, assim como também, poderão ser apresentadas diversas emendas, sejam elas supressivas, aditivas ou substitutivas. Obviamente, a apresentação das já mencionadas emendas, que também podem ser propostas pelo plenário de cada casa, pressupõem ampla discussão e votação. Nesse momento, deverão ser observados os quóruns de aprovação utilizados pelas espécies normativas que se pretende emendar.

Passada a primeira fase, em decorrência do bicameralismo do legislativo brasileiro, o projeto segue para a casa revisora, na qual passa pelo mesmo processo de discussão, votação e apresentação de emendas. Três são as possibilidades de resultado nessa fase: 1) arquivamento; 2) emenda, com posterior encaminhamento do projeto à casa iniciadora; 3) aprovação sem emenda. O arquivamento, por seu turno, poderá ocorrer como decorrência da não aprovação do projeto pela casa revisora. O reenvio à casa iniciadora ocorre quando há emenda e, esta última, aprecia a modificação, discute e vota sua procedência ou não, logo após, enviando-o ao Presidente da República para a sanção ou veto. Se vetado total ou parcialmente o projeto, o Congresso apreciará o veto em sessão conjunta entre a Câmara e o Senado. Se sancionado, porém, terá início a fase complementar, compreendendo a promulgação (declaração de validade da lei) e publicação (requisito primordial para sua obrigatoriedade). Cabe salientar que, embora essa fase seja incluída dentro do processo legislativo, ela já atua sobre a lei e não sobre o projeto. A sanção traça o momento de transformação do projeto em lei propriamente dita. Ainda no que tange à apreciação do veto, se este for mantido, a lei que já está em vigor permanece como está. Caso o veto seja cassado, a lei é enviada, somente a parte anteriormente vetada, para nova promulgação e publicação. Caso o presidente da República não o faça, cabe ao presidente do Senado fazê-lo, ou o vice-presidente da casa, na impossibilidade daquele.

Dentre as possíveis espécies normativas que possuímos, importante destaque deve ser conferido às Emendas à Constituição e as Medidas Provisórias. As primeiras são incluídas no próprio texto constitucional e são consequência do poder constituinte reformador. Elas ocupam, por esses motivos, o topo da hierarquia normativa, uma vez que constituem a própria constituição. Para sua aprovação, de acordo com o texto constitucional, ressalvadas as hipóteses em que são vedadas sua edição (Artigo 60 da CF), faz-se necessária aprovação por 3/5 dos membros de cada casa legislativa, em dois turnos de votação, também em cada casa. Depois disso, é promulgada e publicada pelo próprio Poder Legislativo, prescindindo-se assim de sanção ou veto pelo Presidente da República.

Enquanto as Emendas à Constituição são de competência exclusiva do Poder Legislativo, as Medidas Provisórias são do crivo do Executivo. São editadas, ou pelo menos deveriam ser, diante de grande relevância e urgência e possuem força de lei, com efeitos imediatos após sua publicação. Todavia, precisam ser apreciadas no prazo de 60 dias, prorrogável uma vez por igual período, pelo Congresso Nacional, para serem convertidas em lei, sob pena de perderem sua eficácia. Caso isso ocorra, caberá ao Congresso, mediante Decreto Legislativo, regular as situações constituídas sob sua vigência.

De igual relevância e importância também é o processo do Controle de Constitucionalidade, que ocorre concomitantemente e posteriormente ao processo legislativo. Tal controle decorre da supremacia da constituição em face da legislação infraconstitucional, que não pode contrariá-la, sob pena de sua expurgação do ordenamento jurídico. O controle pode ser preventivo, que ocorre no processo legislativo, através das Comissões de Constituições e Justiça das casas legislativas, bem como no momento do veto presidencial. Pode também ocorrer de modo repressivo, realizado pelo poder judiciário, pode meio da via de exceção ou de defesa (controle difuso) ou da via de ação (controle concentrado). O primeiro pode ser realizado por todo o Poder Judiciário, tanto em tribunais como no juízo do primeiro grau, sempre incidentalmente num caso concreto. Já o segundo, ocorre pode conta do Supremo Tribunal Federal (STF), em tese ou abstrato, e através das seguintes ações: Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica (ADI genérica), Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva (ADI interventiva), Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADI por omissão), Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).

Dentre tais ações, cabe destacar a Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. De forma sintética, mas completa, ambas tendem a declarar a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual, com a ressalva de que na ADI genérica, há, de fato, lei ou ato normativo contrário a Constituição. Já na ADI por Omissão, a inconstitucionalidade se dá justamente na abstenção de criação da lei ou prática do ato exigido constitucionalmente.

As duas ações precisam ser aprovadas por maioria absoluta dos membros do STF em sessão de julgamento iniciada por, no mínimo, 08 ministros. Possuem como efeitos: eficácia “erga omnes” e retroatividade (ex tunc – regra), vinculando os poderes Judiciário e Executivo à sua observação. Além disso, os legitimados a sua proposição são os mesmos: Presidente da República, Mesa da Câmara dos Deputados, Mesa do Senado, Assembleias Legislativas e Câmara Legislativa, Procurador Geral da República, Governador dos Estados e do Distrito Federal, Conselho Federal da OAB e entidades sindicais ou de classe de âmbito nacional. Convém destacar, porém, que a mesa do Congresso Nacional não possui legitimidade para a propositura dessas ações.

Diante do exposto, é possível perceber a nítida relação entre o processo legislativo em geral e o controle de constitucionalidade. Este atua como filtro legislativo, adequando a legislação infraconstitucional à Constituição, garantindo assim a Segurança Jurídica, a Justiça e a Manutenção do Estado Democrático de Direito.

 

Tiago Vieira

Cônica Publicada no Portal Mais Sertão, na Coluna Jurídica DIREITO EM “PAPO RETO”, sob o link: A Criação de Leis no Brasil e o Controle de Constitucionalidade

 

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